|
|
А.КОРОСТЕЛЕВ,
главный специалист Миграционной службы при Комитете труда
и занятости правительства Москвы
Тема сегодняшнего семинара весьма актуальна для России, она нова по своим масштабам, это всем понятно. Круг участников этого семинара свидетельствует о том, что проблемы беженцев волнуют не только их самих, но и большую группу неравнодушных к ним граждан, призванных по долгу службы или на общественных началах решать эти проблемы, будь то в рамках несовершенного законодательства или на общественных началах с ограниченными финансовыми возможностями и исходя из общечеловеческого, желаемого и естественно возможного.
Миграция на протяжении более чем столетия оставалась важнейшей составной частью прироста населения столицы. Если в начале 60-х годов численность населения Москвы увеличивалась только наполовину за счет миграционного прироста, то в 70—80-х годах — более чем на 4/5, а с 1989 года — только путем миграции, поскольку с этого времени естественный прирост населения стал отрицательным.
Распад Союза в конце 1991 года стал переломным моментом в динамике официальной миграции. Впервые за послевоенный период в Москве зафиксировано отрицательное сальдо миграции. Начиная с 1994 года сальдо миграции здесь постепенно и очень незначительно увеличивается. Поскольку оно не превышает естественную убыль населения столицы, то официальная численность постоянного населения Москвы продолжает уменьшаться. Вместе с тем точность учета миграции в столице существенно снизилась, так что оценки официальной статистики неадекватны реальному положению, так же, как и по России в целом.
В последние годы политика правительства Москвы направлена на регулирование численности постоянного населения через механизм регистрации органами ГУВД.
Изменение численности населения столицы в настоящий момент, по данным ГУВД о составе граждан, прописанных и выписанных в столице в 90-е годы, в определенной мере соответствует установке на приблизительно нулевое сальдо миграции, поскольку с 1991 по 1996 год в среднем за период ежегодное сальдо миграции составляло +6,6 тысячи человек. Долгосрочное сохранение этой политики правительство Москвы предусматривает и в своих постановлениях. В частности, в Постановлении правительства Москвы от 19 сентября 1995 года №782 «О московской городской программе йЖилищек» при расчете прогнозируемой численности населения столицы на период до 2000 года, и до 2005-го, и до 2010 года заложено нулевое сальдо миграции, а, соответственно, при сохранении современных тенденций естественного движения в столице прогнозируемая численность населения должна уменьшиться с 8630 тысяч человек в 1996 году, до 8500 тысяч человек в 2000 году и продолжать снижаться далее.
Однако по 1996 году эти данные оказались завышены на 34 тысячи человек. С определенностью можно сказать, что гипотеза нулевого сальдо миграции в столице на период до 2010 года не будет подтверждена. Однако в этом документе можно увидеть установку на такое развитие миграционных процессов.
В Москве и Московской области, как и в России в целом, миграционная ситуация характеризуется, с одной стороны, неблагоприятными показателями собственно миграции (приток, отток населения, миграционный оборот с учетом их негативного влияния на криминогенную обстановку в регионе), а с другой — слабым контролем со стороны государства над процессам миграции.
Это определяется не только прозрачностью границ РФ с большинством бывших союзных республик, откуда устремляется поток мигрантов, в том числе и нелегальных из дальнего зарубежья, но и недостаточной готовностью государства в современной экономической ситуации выполнять взятые на себя международные обязательства, а в отдельных случаях — и собственные законы.
В условиях экономической нестабильности миграционную политику Москвы можно характеризовать как ограничительную, с попытками время от времени вводить запретительные меры. Как показывает опыт управления миграцией в других крупнейших городах мира с рыночной экономикой, эффективное регулирование миграционных процессов должно обеспечиваться чисто экономическими методами. Но для Москвы переход к экономическим методам в «чистом» виде и полный отказ от внеэкономических методов в ближайшее время будет еще невозможен даже при успешном развитии рыночных отношений.
Не снижается неконтролируемая внешняя миграция. Возможности получения в столице работы, общий кризис, как в России, так и в странах ближнего зарубежья, прозрачность границ между ними, ослабление паспортного режима — все это привлекает сюда массу нелегальных мигрантов. По экспертным оценкам, число мигрантов в столице превышает 200 тысяч человек, из них около половины — граждане Афганистана, много выходцев из Ирака, Эфиопии, Сомали. Общее число незарегистрированных мигрантов в столице, с учетом данных проверок ОВД, в 1996 году составляло не менее 1,5 миллиона человек. Именно нелегальные мигранты выступают катализатором криминогенности в столице.
Правовой статус и процедура легализации беженцев в Москве регламентированы действующим законодательством РФ, а также нормативными и подзаконными актами Москвы. Готовясь к этому семинару, я запросил в Комитете труда и занятости данные, и мне выдали список этих актов: шестьдесят один документ — от Указов президента, постановлений правительства до распоряжений мэра. Это свидетельствует о том, что этим вопросам московское правительство уделяет соответствующее внимание. Общественности судить, насколько эффективны принимаемые меры, насколько они способствуют решению проблем, но Миграционная служба Москвы считает, что принимаемые московским правительством меры по не зависящим от него причинам не столь эффективны, как хотелось бы. Практически не выполняется принятое правительством РФ Постановление от 8 сентября 1994 года №1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции». Основная причина — отсутствие контролируемых границ в России и безвизовый въезд на ее территорию из стран ближнего, а следовательно, через транзит — и стран дальнего зарубежья. Вследствие этого в столице существует возможность концентрации как легального, так и нелегального бизнеса. Это специфическая особенность современного миграционного перераспределения в столице, в значительной степени нелегального.
Вместе с тем кризисная ситуация характеризуется не только и не столько ломкой старых, сколько появлением новых отношений. Именно в переходный период важно проводить такую миграционную политику, которая будет умело использовать скрытые резервы новых отношений.
Сценарий нулевого миграционного сальдо отражает такие возможные в будущем направления регулирования миграции правительством Москвы, как ограничительное (когда миграционный прирост населения в городе по определенным критериям нежелателен) и избирательное (когда принимаются меры, чтобы преодолеть негативные последствия низкого естественного прироста населения, его старения). При расширении сферы рыночных отношений можно повысить миграционную активность определенных групп населения путем возмездного регулирования выбытия из города одних групп граждан и прибытия других групп на условиях их взаимного погашения. При этом будет изменяться не общая численность населения столицы, а его состав (например, возрастной и т.п.).
В функции Миграционной службы Москвы входит анализ миграционной ситуации в столице. В 1996 году были проанализированы гипотезы изменения численности населения Москвы и, соответственно, различные гипотезы развития миграции в столице до 2003 года. В частности обсуждался «сценарий» с нулевым сальдо миграции и консервацией существующих с 1993 года уровней рождаемости и смертности. Согласно этому документу, численность населения Москвы в 1996 году должна была составлять 8647 тысяч человек, а фактически, по официальным данным, она составила 8664 тысячи. Таким образом, прогноз почти совпал с данными официальной статистики. Один и тот же конечный результат по достижению в столице определенной численности населения может быть достигнут разными путями, особенно если есть возможность воздействовать на процессы естественного движения населения. Однако в настоящий момент, в условиях затянувшегося экономического кризиса, нужно более эффективно и быстро воздействовать на процессы миграции. Именно поэтому анализ миграционных процессов в столице исключительно актуален.
Из этого анализа следует, что вопрос о положении граждан не из стран СНГ, находящихся на территории Москвы, выходит за рамки Миграционной службы и даже органов исполнительной власти Москвы и является общегосударственной проблемой.
Миграционная служба Москвы, так же как, я надеюсь, и все здесь присутствующие, и особенно те, чьи права и интересы мы призваны защищать, с нетерпением ждала новой редакции Закона «О беженцах». Надеемся, что общими усилиями, опираясь на этот Закон, да еще с соответствующим финансированием для решения тех больших задач, мы смогли бы эти задачи решать. Я бы мог свое выступление ограничить пятью минутами, в одном абзаце сказать то, что вам всем хорошо известно: службы территориальные малочисленны, малоквалифицированны, имеют плохую материально-техническую базу, низкую зарплату сотрудников, поэтому хорошие специалисты туда не идут.
Что же беспокоит Миграционную службу и правительство Москвы сегодня? То, что миграционную ситуацию в Москве усугубляет большой приток нелегальных иммигрантов. По оценке НИИ Минэкономики России, он составляет 280—300 тысяч человек. Хоть мы и слышим здесь упреки в адрес государственных органов, осуществляющих регистрацию, но, как мы видим, есть обстоятельства, с которыми приходится считаться. У каждого свои данные. Это последствия, и боремся мы сейчас не с причинами, а со следствием. А о причинах говорим — я могу с уверенностью сказать — четыре года. Все это началось с развала Союза. До этого был железный занавес, и тогда не было этих проблем. А сейчас мы от железного занавеса резко перешли к открытости, к прозрачности границ. И все это позволяет нечистоплотным на руку людям на государственной службе или в разных «АО» и прочих кормиться на этом, нарушая российское законодательство.
Ситуация удручающая, но изменять ее необходимо. Она характерна не только для России. Для России она нова, велика по масштабам. Цивилизованные государства сталкиваются с этой проблемой уже давно. Канадская миграционная служба сто пятьдесят лет работает. А нашей службе всего лишь четыре года. Конечно, отсюда и ошибки, потому что жизнь подталкивает отдельные территории принимать свои законодательные документы раньше, чем это делается в центре. Отсюда — разнобой, отсюда — несоответствие одних законов другим. Условия, понятно, в каждой территории свои. Нужно как-то и помогать, и нужно как-то ограждаться. Кроме Москвы, имеющей свой особый статус, Санкт-Петербурга и Краснодарского края, видите, у нас есть еще такие территории в России, которые перенасыщены мигрантами, хотя не имеют возможностей — ни физических, ни материальных — принять такие потоки. Поэтому они вынуждены защищаться. Особую тревогу вызывает угроза завоза и распространения инфекционных заболеваний. Так, например, центром Госсанэпиднадзора Москвы в 1994—1995 годах регистрировались случаи холеры. В 1996 году — вспышка менингококковой инфекции. Постоянно выявляются больные туберкулезом, дифтерией, СПИДом, кожно-венерическими и другими инфекционными и паразитарными заболеваниями. В этом году установлены факты завоза чумных блох. Проведение мероприятий по локализации и ликвидации последствий эпидемического неблагополучия наносит значительный экономический ущерб.
Исключительно высокий, даже по мировым меркам, уровень миграционной нагрузки на Москву ощущается буквально на каждом шагу, активно влияет на политическую и социально-экономическую ситуацию в городе. Миграционный прессинг породил конгломерат больших и малых проблем. По оценкам экспертов, миграционная нагрузка на Москву достигла критического уровня и требует дополнительных мер по ее регулированию. При этом должны учитываться интересы государства и беженцев, вынужденных переселенцев. Подход должен быть, собственно говоря, один — гуманитарный. Мы к этому и стремимся.
Как показывает практика, Москва — крупнейший центр притяжения миграционных потоков РФ. На каждые 100 тысяч жителей Москвы приходится 175 зарегистрированных мигрантов различных категорий. Каждый официально зарегистрированный в Москве беженец обходится ее бюджету в 40 миллионов 457 тысяч рублей в год. В столице на сегодняшний день зарегистрировано более 15 тысяч беженцев, на содержание которых город тратит 600 миллиардов рублей в год. Федеральной миграционной службе на всю Россию выделено 200 миллиардов.
Федеральная миграционная служба получает в лучшем случае 40–47% требуемого. А по последним данным, — всего лишь 22,8%.
Теперь о правовой базе. Невозможно больше работать в правовом вакууме. Как уже отмечалось здесь, сотрудники МВД, призванные работать с этой категорией лиц, не знают тех документов, которые уже имеются. Принимаемые правительством Москвы и исполнительными органами меры недостаточно эффективны. Так, согласно Распоряжению мэра Москвы от 14 марта 1996 года №121-РМ «О порядке предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца», статус беженца в столице могут получить только лица, имеющие постоянную регистрацию, а статус вынужденного переселенца — граждане России, имеющие в Москве прямых родственников, гарантирующих проживание переселенцев у себя. Вот на сегодня этим документом чиновник и руководствуется. Как же он будет оказывать помощь женщине, которая с детьми на руках просит: «Примите меня сейчас». А ей отвечают: «Мы не принимаем, у нас не приемный день». А решать нужно. Надо создать инфраструктуру, адекватную ситуации, наделенную соответствующими правами, способную эффективно и в полном объеме решать задачи по работе с беженцами, вынужденными переселенцами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, а также по линии трудовой миграции, что входит в функцию Миграционной службы.
Регулирование и учет мигрантов в столице осуществляют несколько ведомств. Во-первых, паспортное управление ГУВД Москвы, в котором существует развитая территориальная сеть паспортных столов, районных отделений милиции, где по месту проживания происходит регистрация лиц, прибывающих на постоянное или временное проживание в столице, и снятие с регистрационного учета лиц, покидающих город. В соответствии с Распоряжением мэра Москвы от 5 ноября 1993 года №637-РМ «О введении особого порядка пребывания в городе Москве — столице Российской Федерации граждан, постоянно проживающих за пределами России», в столице введен порядок регистрации лиц, пребывание которых не требует получения въездных виз. Эту временную регистрацию осуществляет ОВД столицы. Во-вторых, это Управление виз и регистраций (УВИР), которое производит регистрацию иностранных граждан, прибывающих из стран дальнего зарубежья и Балтии. В-третьих, это Миграционная служба Москвы, где осуществляются первичная регистрация лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца и вынужденного переселенца, предоставление этих статусов и выдача подтверждений (разрешений) на право трудовой деятельности в Москве.
Кроме того, на территории Москвы работают три органа: Миграционная служба Москвы, созданная в 1995 году, Миграционное управление по Московской области и городу Москве и Федеральная миграционная служба. Поэтому людей и гоняют. Наконец-то удалось свести мэра Москвы господина Лужкова с главой администрации области господином Тяжловым и госпожой Регент и сказать, что Москва и область в решении этих проблем несколько отстают от других субъектов. После этого было принято решение — создать и подчинить госпоже Регент один самостоятельный орган, который бы сосредоточил свои усилия только на оказании помощи лицам, ищущим убежища и оказавшимся здесь. Надо отметить, что погранпостов в аэропортах Московской воздушной зоны как таковых нет, и в Шереметьево-2 — главных воротах столицы — складывается неблагоприятная обстановка: люди там спят на разбитых картонных ящиках.
Вот уже четыре года не выполняется Постановление правительства Российской Федерации о создании Центров временного размещения в регионе. При таких темпах эти люди, естественно, маются. Джамаль уже сказал, что многие беженцы, пытаясь найти поддержку, из-за своей неинформированности считают, что Россия — это страна, где им могут оказать помощь. А в России, нужно признать, царит беспредел: несмотря на большое число нормативных документов, они не выполняются. Органы, призванные регистрировать, часто отказываются это делать. Казалось бы, есть установка, есть нормативные акты — выполняйте их. А в итоге получается, людьми как в пинг-понг играют.
В результате значительное число мигрантов в столице находятся без регистрации, поскольку эта процедура носит уведомительный характер: пока сам мигрант не обратится или его документы и наличие справки о регистрации не проверят сотрудники ОВД, он может оставаться вне поля зрения. Это затрудняет их учет и искажает истинную цифру миграционного прироста в столице. Так, например, численность официально зарегистрированных мигрантов в 1996 году уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 18,7% и составила 574,1 тысячи человек. В результате же проверок ОВД, проводимых в соответствии с распоряжением мэра Москвы №637-РМ, общее число задержанных мигрантов составило в 1996 году 2543,5 тысячи человек, что на 23,7% больше, чем в 1995 году, в том числе за нарушение паспортных правил — на 49,1%, что составило 1417,4 тысячи человек, в том числе за нарушение распоряжения №637-РМ — 743,2 тысячи человек, что на 58,3% больше, чем в 1995 году. Таким образом, в 1996 году общее число временно зарегистрированных, выявленных незарегистрированных граждан и граждан, нарушивших паспортный режим (по данным проверок, а также по данным уголовного розыска, органов дознания, следствия и т.п.), превысило 2 млн человек. Руководство Миграционной службы Москвы предлагает регистрационные отметки делать непосредственно в паспортах мигрантов, а не выдавать им справки о регистрации, что значительно усилит контроль за нелегальной миграцией в столице. Это, может быть, и лишит возможности офицеров милиции уничтожать справки, которые выдаются территориальными органами. Приходят к нам, бывает, люди и говорят: «Дайте справку». — «Почему? Потерял?» — «Нет, милиционер порвал». Некоторые мигранты уже научились их подделывать. А паспорт — это документ официальный. Не только мы к этому идем, но и на российском уровне разрабатываются такие решения.
Приведенные цифры свидетельствуют, что городское хозяйство столицы обслуживает около одиннадцати миллионов человек, то есть приблизительно на четверть больше, чем числится в официальных документах. Уже признана необходимость разработки новой концепции миграционной политики в столице как части общей концепции миграции на территории Российской Федерации при переходе к рыночным отношениям. Эта работа должна вестись, на наш взгляд, по следующему плану.
Во-первых, необходимо теоретически обосновать и разработать концепцию долгосрочного развития столицы в контексте взаимосвязанного развития системы всех поселений страны, и в первую очередь крупнейших городов, как единого рыночного пространства в условиях федеративного устройства государства.
Во-вторых, необходимо рассматривать город Москву и Московскую область как единый планировочный регион, где регулирование миграционных процессов должно осуществляться по единому плану.
В-третьих, необходимо использовать на практике, наряду с традиционными, то есть административными, новые экономические методы регулирования миграционных процессов.
В-четвертых, предусмотреть возможность временного введения в столице специфических мер, требуемых на этапе перехода к рынку в условиях социально-экономического кризиса в РФ, в частности, в области регулирования нелегальной миграции из стран дальнего зарубежья, — не только ограничительных квот, но в отдельных случаях — запрета на миграцию в столицу. Пугаться этих мер не нужно, во всем мире они существуют. Мы о них говорим на протяжении последних трех лет, а решение не принимается. Нужно исходить из реальных возможностей субъектов принимать мигрантов. Казалось бы, логически все просто, а на практике получается, что кого-то, видимо, устраивает такое положение.
В-пятых, надо рассмотреть возможность избирательного регулирования потока в Москву из стран ближнего зарубежья на основе сводок о криминогенной ситуации и криминальном поведении выходцев из бывших союзных республик на территории столицы за последние годы.
В-шестых, необходимо совершенствовать правовую основу привлечения в Москву иностранной рабочей силы, разработать новые подзаконные акты, в которых будет учтен уже имеющийся опыт использования иностранных рабочих как из дальнего, так и, в особенности, из ближнего зарубежья.
И в заключение хочу сказать: я в свое время побывал в нескольких регионах, познакомился, в каких условиях работают наши сотрудники, какой у них «напряг» в работе, какие у них возможности оказания помощи многострадальным соотечественникам, и пришел к выводу: пока у нас не будет четкой концепции, пока под эту концепцию отдельной строкой не будут выделены соответствующие средства, пока мы совместными усилиями не научим наших сограждан пользоваться своими правами и выполнять определенные обязанности — никаких изменений не произойдет. Жаль, что депутаты сегодня не слышат нас. И приходится констатировать, что государственность у нас отсутствует, запаздывает нормотворческая деятельность. Чужие беды многих чиновников не интересуют. А если интересуют, то только с их меркантильной точки зрения. Я бы просил собрать известные вам на местах факты взимания чиновниками незаконных поборов, например за постановку машины на учет, за выдачу паспорта и т.п.
С.Ганнушкина. Спасибо большое, Анатолий Васильевич. Спасибо вам прежде всего за то, что вы так хорошо подготовились к нашей сегодняшней встрече и сделали такое подробное сообщение.
Мы, наверно, зададим вопросы позже. Единственное, на что я не могу не отреагировать, — это относительно каких-то криминальных районов, откуда к нам прибывают криминальные личности. Москва стала недоброжелательным городом, нередко произносятся совершенно недопустимые слова, в частности, наш мэр пообещал в связи со взрывами в автобусах выселить из столицы всю чеченскую диаспору. Как нам известно, до сих пор нет никаких свидетельств того, что к этим взрывам был причастен хотя бы один чеченец, не говоря уже обо всей чеченской диаспоре. Зато в прессе прошла информация о том, что взрывчатые вещества, которые были обнаружены в этих автобусах, совпадают по составу с теми, которые оказались в портфеле у Холодова. Я давно не обращалась в прокуратуру Москвы, последний раз я это делала два года назад. Но полученная там официальная статистика совершенно не совпадала с той, которая попадает в прессу. Во-первых, у нас очень большой процент нераскрытых преступлений, и поэтому говорить о проценте людей, совершивших те или иные преступления, вообще бессмысленно. Можно говорить только о раскрытых преступлениях. И вот по раскрытым преступлениям статистика была совершенно иная. Не более 10% преступлений в Москве совершали приезжие, в том числе и из Малаховки, а вовсе не из каких-то дальних криминальных регионов. Это серьезные преступления. «По мелочи» там было процентов тридцать, но поскольку туда включаются нарушения правил регистрации, то, естественно, они ложатся на приезжих. Бесконечные разговоры о «лицах кавказской национальности» производят тяжелое впечатление. Я присутствовала в мэрии, когда собрались руководители общин кавказских народов, которые живут в Москве. Люди затравлены. Это люди, имеющие московскую прописку, — москвичи, полноправные граждане и этого государства, и этого города. Их затравленность дошла до того, что они предложили — совершенно серьезно — составить кодекс поведения в Москве лиц кавказской национальности. Видимо, предполагалось, что лицо кавказской национальности должно вести себя как-то иначе, чем другие граждане. Это говорилось совершенно серьезно. И если бы я не сказала, что до сих пор считала, что кавказцы — народ гордый, то, может быть, такой кодекс и появился бы. Можно составить кодекс поведения лиц кавказской национальности, еврейской национальности, а кто сделает кодекс поведения лиц русской национальности в России? Есть условия, при которых в любом цивилизованном государстве человек просто не смог бы находиться на государственной службе. Мы — многонациональная страна, многоконфессиональная, и если это не поймут прежде всего в столице этого государства, нас ждет беда.
Из зала. В отношении квот. Вы ссылаетесь на цивилизованные страны. Но там, предоставляя квоты, страны полностью их обеспечивают. А мы хотим ввести квоты, ничего не обеспечивая.
А.Коростелев. Поясню. Мы предложим регионам определить свои возможности и подадим в правительство на утверждение квоту — обеспеченную.
С.Ганнушкина. Я хочу заметить, что в цивилизованных странах квотируется социальная помощь, а не проживание беженцев. Скажем, беженец, который находит в столице работу и жилье, будет принят в столице. Человек, который хочет переехать из Берлина, допустим, в Дюссельдорф, может это сделать, но его не поставит на учет социальная служба. Но если он найдет в Дюссельдорфе жилье и работу, социальная служба его поставит на учет, будет ему помогать и оплачивать это жилье. В цивилизованных странах распределяют квоты по регионам, но несколько иначе.
|
|